Independencia del Banco Central en Chile y Nueva Constitución

Luego de los incidentes acontecidos en Chile durante fines del 2019, los representantes de algunos partidos políticos suscribieron un acuerdo el cual daría origen a un proceso constituyente en el país. Con el triunfo de la opción “Apruebo” en octubre de este año en un plebiscito nacional, una Nueva Constitución parece cada vez más una realidad, abordándose distintas temáticas para su revisión siendo una de ellas la autonomía del Banco Central y la consagración constitucional de dicho organismo.

El 25 de octubre del 2020 el pueblo chileno, a través de un plebiscito nacional, se mostró favorable a redactar una Nueva Constitución la cual reemplazaría a la vigente creada en dictadura por un resultado aplastante de 78% contra un 22%. A partir de un proceso constituyente que nació a la luz de serios cuestionamientos del modelo económico, político y social vigente en el país, forzado por los incidentes registrados el mes de octubre de 2019, hoy Chile se encuentra inmerso en una coyuntura que busca definir su futuro y resolver ciertos problemas que se arrastran desde hace años.

Entre los múltiples temas dejados en la mesa para el debate (dentro de los cuales destacan el rol del Estado en la Economía, el régimen de gobierno y los derechos sociales) se ha visto presente el destino del carácter autónomo del Banco Central nacional. Si bien no se conoce razón gatillante para dejar este tema en tabla, diversos actores políticos y de la academia han dado sus argumentos mostrándose favorables a las distintas opciones sobre el particular.

Lo anterior no es algo novedoso, pues durante las últimas décadas ha existido una gran cantidad de literatura que aborda esta materia. A través de los textos de estudio más generales, hasta los artículos científicos más detallados, los autores se han preocupado de estudiar la variable “independencia” de los bancos centrales en el mundo y su relación con ciertos objetivos de política económica como es el caso de la inflación. La doctrina económica más ortodoxa no ha vacilado en identificar una relación entre independencia de un banco central y baja inflación, razón por la cual se ha llegado a sugerir que por dicho motivo no habría margen de discusión. Sin embargo, en los últimos años, los instrumentos econométricos cada vez han ido sofisticándose más para analizar este asunto y con ello se ha puesto en tela de juicio el reconocimiento de la “independencia” como una variable aislada que puede entenderse (y sostenerse) por sí misma.

¿La autonomía jurídica, en este caso constitucional, de los bancos centrales es importante? No hay duda. Se ha sugerido en la literatura que la autonomía de estas instituciones tiene un efecto no menor en la macroeconomía de un país (especialmente en el control de la inflación). No obstante, la autonomía jurídica-constitucional (inclusive legal) no significa necesariamente una autonomía efectiva o de facto. Es importante tomar en cuenta que la autonomía efectiva de un banco central no surge de manera instantánea por el simple reconocimiento que haga un ordenamiento jurídico de ésta, siendo por el contrario ella dependiente de otros factores como la estabilidad política de un país, el mercado financiero (Posen, 1995) e inclusive la desigualdad existente (Dolmas et al., 2000). He ahí que sea difícil establecer una correlación limpia entre independencia (o autonomía en el caso chileno) y estabilidad monetaria, porque dista mucho lo que dice el papel a la realidad, regresando así a la idea que la independencia difícilmente puede ser por sí sola una variable explicativa de buenos resultados macroeconómicos.

Sin embargo, como explica Rosende (1997), el reconocimiento jurídico de la independencia del Banco Central es importante por cuanto permite que los objetivos de dicho organismo tengan una visión más a largo plazo (o compromisos de Estado y no de gobierno, recordando el clásico problema en Economía conocido como la inconsistencia temporal de la política). Son las exitosas experiencias comparadas las que dan fuerza a esa idea. Ahora bien, eso no obstruye que todo pueda discutirse, más aún, en razón de argumentos interesantes que cuestionan la independencia de los bancos centrales bajo el fundamento del control democrático (el cual es potencial fuente de externalidades positivas).  Empero, para lograr tal pretensión, no parece necesario privar totalmente de autonomía jurídica a la institución. Bastaría y sería más sano, plantear el debate en términos de dejar o no su regulación al simple rango legal.

El último punto del párrafo anterior requiere vital atención en consideración de dos hechos: i) La presencia en Chile de un panorama político radicalmente más disgregado que en los 90′ y el inicio de los 2000′; y, ii) Las mayores exigencias de gasto público para enfrentar la crisis producida por el Covid-19. Lo primero por razones ya expuestas, mientras que lo segundo debido a el hecho de que la deuda y déficit público pueden fomentar una política monetaria agresivamente expansiva generando inflación. Esto producto la aparente liviandad con la que los países se toman la política fiscal y la inconsciencia sobre los efectos de aquella en el horizonte temporal, sumado a los programas de compra de deuda pública que los principales bancos centrales han implementado como consecuencia de la crisis financiera.

Resulta necesario abandonar el dogma de la independencia de los bancos centrales, abriéndose a nuevos mecanismos como complemento. Sería adecuado discutir si es menester incorporar al Banco Central en la Constitución o darle un rango simplemente legal, como también plantear posiciones respecto al diseño de la fijación de un objetivo de inflación, pudiendo éste obedecer a reglas fijas o a la discrecionalidad. La gestión de la política económica se hace en un mundo incierto y la discrecionalidad da flexibilidad para responder mejor ante imprevistos, pero en virtud del ciclo político económico y los desafíos que trae consigo la crisis por Covid-19, una discrecionalidad limitada constituiría el perfecto equilibrio entre un amplio margen de acción y un fuerte marco al mismo para evitar la captura de estas instituciones que puede traer efectos indeseados.

En definitiva, y más aún frente la crisis económica y sanitaria, la exigencia es garantizar mínimos de autonomía efectivo de los bancos centrales más allá de lo que pueda establecerse o no en el texto legal (pues, de centrarse allí la discusión, ésta sería un tanto banal). Como bien es sabido, sin los incentivos necesarios la ley no es más que tinta sobre papel.

Autor:
Felipe Castro Azócar
Doctorando en Derecho, Economía y Empresa
Universitat de Girona

Referencias: 

• Dolmas, Jim et al. (2000). Inequality, Inflation, and Central Bank Independence. The Canadian Journal of Economics, vol. 33, num. 1, february. pp. 271-287.
• Posen, Adam S. (1995). Declarations Are Not Enough: Financial Sector Sources of Central Bank Independence. NBER Macroeconomics Annual, vol. 10. pp. 253-274.
• Rosende, Franciso (1997). La autonomía del Banco Central una vez más. Cuadernos de Economía, año 34, núm. 101, abril. pp. 3-25