Comentarios críticos sobre la regulación de etiquetas frontales de advertencia de alimentos en Colombia.

A propósito de la Ley 2120 de 2021 y el actual proyecto de reglamento de etiquetado frontal de advertencia, este escrito presenta una descripción del desarrollo y panorama general sobre la regulación de etiquetado, y con base en ello, presenta una serie de comentarios y recomendaciones que se pueden resumir en los siguientes puntos:

• Respecto de los aspectos positivos vale destacar que los cambios en la reglamentación sobre etiquetado frontal de advertencia de alimentos ha sido una reglamentación disciplinada e inteligente dado que ha sido objeto de al menos dos procesos de AIN, y además, que las recomendaciones de estos análisis han sido incorporadas mayormente en las modificaciones de dicha reglamentación.
• Sin perjuicio de ello, una vez entre en vigencia la nueva reglamentación sobre etiquetado frontal (actualmente en comentarios y consulta), es necesario, luego de un par de años, volver a repetir el AIN, ello, por cuanto a pesar de que hay estudios que destacan la efectividad de los etiquetados frontales de advertencia para disuadir el consumo de ciertos alimentos cuyos nutrientes se consideran críticos, no puede obviarse en un futuro AIN que existen estudios que cuestionan dicha efectividad de las etiquetas.
• En cuanto a los aspectos negativos, se cuestiona que el debate técnico actual sobre etiquetado como mecanismo para disuadir el consumo de ciertos alimentos con nutrientes críticos sea un debate que no está integrado en el debate actual sobre los impuestos a bebidas azucaradas y alimentos ultraprocesados incluidos en el actual proyecto de reforma tributaria en Colombia.
• La ausencia de integración del debate de etiquetado de alimentos y los impuestos es tal que en uno y otro caso se utilizan métricas y valores distintos (a veces no comparables) para etiquetar el producto o para imponerle un impuesto, lo que puede suponer resultados contradictorios como que habrá alimentos que deberán incluir etiquetados de advertencias pero que no resultarán afectados por el impuesto, y viceversa, habrá alimentos afectados por el impuesto pero que no deberán incluir etiquetado de advertencia.
• Finalmente, otro aspecto negativo es el problema de incertidumbre e inseguridad jurídica causado por el propio Ministerio de Salud, consecuencia del traslape entre el plazo de reglamentación de la Ley 2120 (hasta agosto de 2022) y la inminente entrada en vigencia de la Resolución 810 de 2021 (diciembre 2022). Este era un problema que pudo haberse evitado por el Ministerio y que eventualmente puede generar incertidumbre respecto de los consumidores, así como un innecesario incremento en los costos a los productores de alimentos.

Mediante el artículo 5 de la Ley 2120 de 2021, que algunos medios llaman la “Ley de comida chatarra” se ordena que todos los productos comestibles que se consideren que tienen una cantidad excesiva de nutrientes críticos deben incluir un etiquetado frontal, esto es, un sello de advertencia de alto impacto, que sea claro, legible, de fácil identificación y comprensión para los consumidores, y que contenga mensajes inequívocos que adviertan al consumidor de los contenidos excesivos de ciertos nutrientes críticos.

Esta Ley 2120 dio un plazo de un año, esto es, hasta agosto de 2022, para que el Ministerio de Salud y Protección Social reglamentara el artículo 5 de la misma Ley concretamente respecto de cuatro aspectos: 1) Determinar los nutrientes críticos que se considerarían en el etiquetado frontal de advertencia, incluyendo sus valores máximos (inciso 1 del art. 5); 2) Los parámetros técnicos de este etiquetado frontal, incluyendo aspectos como la forma, el contenido, los textos, colores, etc. (inciso 2); 3) Los criterios aplicables sobre declaraciones nutricionales o declaraciones de salud en la etiqueta de los productos (parágrafo 2); y 4) Los productos típicos o artesanales y mínimamente procesados que quedan exceptuados de la aplicación del etiquetado frontal de advertencia (parágrafo 3).

Vale mencionar que, en lo relacionado con la reglamentación general del etiquetado nutricional que deben cumplir los alimentos envasados para consumo humano, incluso hoy día continua vigente la Resolución 333 de 2011 del entonces Ministerio de Protección Social. Esta Resolución sin embargo no incluye normas sobre etiquetados frontales de advertencia. Sin perjuicio de ello, en mayo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social presentó un Análisis de Impacto Normativo (AIN) sobre el etiquetado de los alimentos envasados, que incluye tanto el análisis de impacto de las etiquetas reglamentadas en la Resolución 333 de 2011, pero también analiza la eventual implementación de etiquetados frontales de advertencia.

A partir de este AIN, junto con otros elementos y consideraciones, poco antes de la entrada en vigencia de la Ley 2120, el Ministerio de Salud derogó la Resolución 333 de 2011 ello mediante la Resolución 810 del 16 de junio de 2021, por la cual “se establece el reglamento técnico sobre los requisitos de etiquetado nutricional y frontal que deben cumplir los alimentos envasados o empacados para consumo humano”.

Entre otros aspectos, la Resolución 810 de 2021 reglamenta lo relacionado con la “Declaración de Nutrientes”, esto es por ejemplo, la información y las diferentes formas que pueden tener las tablas nutricionales de cada producto (calorías, grasas, azucares, fibra, etc.). Esta Resolución también reglamenta lo relacionado con la “Declaración de propiedades nutricionales”, por ejemplo, determinar cuándo un alimento puede etiquetarse con expresiones como “reducido en…”, “excelente fuente de…” “libre de…” “enriquecido con…” etc. Nótese que a esto último se refiere al tercer aspecto objeto de reglamentación ordenada por la Ley 2120, es decir, los criterios aplicables sobre declaraciones nutricionales o declaraciones de salud en la etiqueta de los productos (par. 2 del art. 5).

Ahora, para nuestros efectos es importante resaltar que el artículo 32 de la Resolución 810 de 2021 contiene la reglamentación técnica sobre “etiquetado frontal de advertencia” en el sentido que obliga a productores a etiquetar frontalmente la advertencia de que el alimento se le ha adicionado sodio/sal, azucares y/o grasas saturadas, ello siempre que alguno de estos tres nutrientes críticos supere ciertos valores máximos, por ejemplo, cuando un alimento empacado contiene más de 400 miligramos de sodio por cada 100 gramos de alimento, entonces, debe etiquetarse frontalmente con un sello de “Alto en sal”.

Así, de acuerdo con la Resolución 810 de 2021, de superarse los valores máximos de cualquiera de estos tres nutrientes críticos: sodio/sal, azucares o grasas saturadas, se ordena que los alimentos contengan un sello de advertencia frontal como los siguientes:

Figura 1. Etiquetas frontales de advertencia ordenadas por la Resolución 810 de 2021

Ahora, conforme el artículo 40 de la Resolución 810 de 2021, y por efecto incluso de la Decisión Andina 827 de 2018, por tratarse de un reglamento técnico, la entrada en vigencia de la Resolución no podría ser inferior a seis meses. Sin embargo, el Ministerio de Salud estableció el inicio de la vigencia 18 meses después de la publicación de la Resolución, es decir, a partir de diciembre de 2022. Esta es la razón por la cual en temas de etiquetado nutricional incluso hoy día continua –y al menos hasta diciembre– continuará vigente la Resolución 333 de 2011.

De acuerdo con lo dicho hasta ahora, tres de los problemas que resultan evidentes es que: 1) Dada la vigencia actual de la Resolución 333 de 2011, entonces no es obligatorio aun que los alimentos empacados tengan etiquetados frontales de advertencia; 2) que el plazo de reglamentación de la Ley 2120 para el Ministerio de Salud (hasta agosto de 2022) se traslapa con el término de entrada en vigencia de la Resolución 810 de 2021 (a partir de diciembre de 2022), y 3) que varios de los aspectos que ordena la Ley 2120 sean reglamentados, efectivamente fueron reglamentados en la Resolución 810 de 2021.

Sobre los dos últimos problemas, ya dijimos que la Resolución 810 de 2021 efectivamente reglamenta los criterios aplicables sobre declaraciones nutricionales o declaraciones de salud en la etiqueta de los productos, pero adicionalmente, este reglamento técnico: 1) determina los nutrientes críticos que se considerarán en el etiquetado frontal de advertencia (sodio/sal, azucares y grasas saturadas) así como sus valores máximos, y 2) también determina los parámetros técnicos de este etiquetado, incluyendo aspectos como la forma, el contenido, los textos, colores, etc. Por tanto, podría afirmarse que tres de los cuatro aspectos –arriba mencionados– que ordena la Ley 2120 que sean reglamentados por el Ministerio de Salud, ya están efectivamente reglamentados en la Resolución 810 de 2021.

De manera simultánea a lo anterior, entre abril y mayo de 2022, el Ministerio de Salud realizó una convocatoria pública para realizar una evaluación de la evidencia científica disponible sobre las formas, color, tamaño, leyendas y ubicación del etiquetado frontal de advertencia para productos procesados. Esta evaluación fue adelantada por la Universidad de Antioquia, y fue incorporada por el Ministerio de Salud en el documento AIN denominado “Análisis de Impacto Normativo Ex post sobre etiquetado frontal de advertencia en alimentos envasados“.

De acuerdo con los objetivos de este documento de AIN se indicó que este análisis solo se centraría en el mencionado artículo 32 de la Resolución 810 de 2021 para evaluar los parámetros técnicos del etiquetado frontal de advertencia de alimentos, en dos aspectos concretos: 1) La evaluación de la mayor evidencia disponible para establecer las características de forma, color, tamaño, leyendas y ubicación del etiquetado frontal de advertencia para productos procesados, y 2) La definición del modelo de perfil de nutrientes con mejor desempeño para regular el etiquetado frontal de advertencia en Colombia.

Teniendo en mente los objetivos y el alcance del documento AIN sobre etiquetado frontal de advertencia en alimentos envasados, conviene resaltar algunos puntos y compararlos con lo ya reglamentado en la Resolución 810 de 2021. En su orden, respecto de los parámetros técnicos de este etiquetado, vale mencionar que:

• El AIN destaca que 10 países de la región ya han implementado etiquetado frontal de advertencia, y de ellos, seis han propuesto que este etiquetado tenga forma de octágono, lo cual ciertamente está respaldado en varios estudios científicos, y además, marca una diferencia con la forma de círculo del etiquetado que ordena la Resolución 810 de 2021.
• Respecto del color de la etiqueta, el AIN encuentra que esta es una cuestión que poco se discute en la literatura, sin embargo algunos estudios que muestran efectos favorables a la forma octagonal, el etiquetado más empleado es de color el negro con borde blanco, lo cual ciertamente si coincide con el uso de colores de que trata la Resolución 810 de 2021.
• Sobre la ubicación de la etiqueta de advertencia, los estudios infieren la recomendación de que esta se ubique en el tercio superior del empaque, lo cual también coincide con lo ya ordenado en la Resolución 810 de 2021.
• Respecto del contenido y texto de la etiqueta, el AIN indica que respecto de los nutrientes críticos se recomienda que cada octágono se use el término “EXCESO EN…” acompañado de la palabra “MINSALUD”, lo cual coincide parcialmente con la Resolución 810 de 2021, en la cual si bien se incluye la palabra “MINSALUD” se ordena utilizar el término “ALTO EN…”
• Por otro lado, el estudio no encontró evidencia clara que respalde el uso de símbolos en el etiquetado frontal, lo cual supondría, cuando menos, efectos inciertos sobre la efectividad del uso de los símbolos que si exige la Resolución 810 de 2021.
• Finalmente, en lo que respecta a la proporción y tamaño de la etiqueta, el AIN afirma que no hay evidencia científica suficiente, sin embargo, sugiere utilizar un 5% del espacio por octágono o hasta 30% en caso de que sean necesarios varios octágonos de advertencia.

Así las cosas, al comparar lo ordenado por la Resolución 810 de 2021 y el AIN en comento, las principales diferencias son que este sugiere el uso de octágonos en lugar de círculos y que se use el término EXCESO EN…” en lugar de “ALTO EN…”. En lo demás o existen coincidencias o, como en el caso de los símbolos, el AIN no sugiere algo en específico.

De otra parte, en lo que corresponde a los nutrientes críticos y la medida de su contenido para que sea incluido en las etiquetas de advertencia frontal, la cuestión es relativamente mas compleja y las diferencias Resolución 810 de 2021 y el AIN son mas marcadas, ello entre otras razones porque según el mismo AIN, un modelo con menor número de nutrientes críticos que sea de etiquetado frontal, permitiría que el consumidor encontrara en el mercado productos sin este etiquetado de los que entonces inferiría que son “alimento con un perfil saludable”, lo que generaría un efecto desinformación y que incentiva el consumo de nutrientes al límite dentro de la dieta.

Sobre este particular, el AIN parte de la evidencia de estudios de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y especialmente de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), la cual considera seis nutrientes críticos: Sodio, Azucares libres, grasa total, grasa saturada, grasa trans y edulcorantes.

Como se puede constatar, este listado de nutrientes críticos es diferente y más extenso que los tres (sodio/sal, azucares y grasas saturadas) que considera la Resolución 810 de 2021. Adicionalmente, también es diferente la manera cómo el AIN mide las concentraciones de estos nutrientes para ser objeto de etiquetado frontal. Así por ejemplo, mientras la Resolución 810 de 2021 considera que cuando un alimento contiene más de 400 mg de sodio por cada 100 g de alimento debe etiquetarse como “ALTO EN SODIO”, el AIN considera que cuando un alimento contiene mas de un 1 mg de sodio por cada Kcal o 300 mg de sodio por cada 100 g. debe etiquetarse como “EXCESO EN SODIO”. Llama la atención que pese a las recomendaciones de la OPS, el AIN sugiere descartar para efectos del etiquetado de advertencia a las “grasas totales” por razones como que existen grasas cuyo consumo puede resultar saludable.

Sin perjuicio de que, según el propio AIN, se dice que el análisis solo se centraría en el artículo 32 de la Resolución 810 de 2021, lo cierto es que el AIN cita el parágrafo 2 del artículo 5 de la Ley 2120 de 2021 para entonces analizar lo relacionado con las “declaraciones nutricionales” y las “declaraciones de salud” que ciertamente es algo que está reglamentado en otros artículos de la Resolución 810 de 2021. Al respecto, el AIN expone algunos estudios científicos ya realizados, incluso en otros países, para sugerir que debe restringirse que los productos incluyan tales declaraciones nutricionales o de salud cuando el mismo producto tenga alguna etiqueta frontal de advertencia, o dicho de otra manera, la sugerencia del AIN es que declaraciones nutricionales o de salud como indicar que es un alimento “reducido en…”, “excelente fuente de…”, “bajo en…” “libre de…” etc. deben restringirse si es que el producto incluye cualquier etiqueta frontal de advertencia.

Ahora, teniendo en cuenta lo ordenado por el artículo 5 Ley 2120 de 2021 y a partir de las recomendaciones del AIN, a finales de Julio de 2022, el Ministerio de Salud publicó para comentarios (durante todo el mes de agosto) un proyecto de Resolución que modifica algunos artículos de la Resolución 810 de 2021. Por un lado, en lo que respecta al etiquetado frontal de advertencia, este proyecto de Resolución recoge todas las recomendaciones del AIN, y por tanto, ordena incluir las siguientes etiquetas cuando el alimento exceda las concentraciones respecto de cinco nutrientes críticos así:

Figura 2. Etiquetas frontales de advertencia ordenadas por el proyecto de modificación de la Resolución 810 de 2021

Por otro lado, y tal como también lo sugiere el AIN, el proyecto de Resolución en comento modifica algunas normas sobre las “declaraciones nutricionales” y las “declaraciones de salud”. Sobre las primeras, se modifica parcialmente el artículo 16 de la Resolución 810 de 2021, el cual permite o restringe parcialmente el uso de declaraciones nutricionales cuando el producto tenga alguna etiqueta frontal de advertencia. En cambio, el proyecto de Resolución establece una restricción general según la cual “Cuando un producto cuente con 1 o más sellos frontales de advertencia, no podrá realizar declaraciones de propiedad nutricionales”. Sobre las “declaraciones de salud”, el proyecto modifica el artículo 25 de la Resolución 810 de 2021, para también pasar de una restricción parcial a una total en la que se prohíbe cualquier declaración de salud cuando el producto cuente con al menos una etiqueta frontal de advertencia.

Teniendo en cuenta este panorama general sobre la reglamentación de etiquetados frontales de advertencia de alimentos, y el debate actual sobre ello en Colombia, considero importante hacer algunos comentarios generales (no exhaustivos) sobre los aspectos positivos, negativos y algunos pendientes sobre dicha reglamentación.

Lo primero, y mas importante es que, la inclusión y la reglamentación de las etiquetas frontales de advertencia de alimentos en Colombia no es ni debe estar sustentada simplemente en que ello es una tendencia global o regional que entonces por ello hay que seguir, y mucho menos debe ser un debate sujeto a posiciones políticas ni a intereses gremiales de empresas u otros grupos de interés. Al respecto, si bien incluso algunas opiniones del debate se indica que, por ejemplo, en países como Perú, Chile, México o Argentina se han implementado estrategias similares de etiquetado que evidencian su impacto positivo en la salud de los consumidores, incluso tales opiniones y el debate en si mismo sobre las etiquetas frontales de advertencia debe sujetarse constantemente al escrutinio científico.

Sobre este particular, es cierto que incluso a nivel de meta-análisis, algunos estudios destacan que las etiquetas frontales de advertencia resultan efectivas para disuadir el consumo de ciertos alimentos como por ejemplo las bebidas azucaradas (estudio 1) (estudio 2) (estudio 3). Sin embargo, también existen estudios que señalan lo contrario, esto es, que afirman que estas etiquetas no tienen efectos significativos sobre las decisiones de consumo. En el intermedio, también existen meta-análisis que señalan que los efectos de las etiquetas son inciertos, luego que es necesario mas investigaciones (estudio 1) (estudio 2) o cuando menos, que tales efectos es necesario relativizarlos ya sea dependiendo de cuál es el objetivo que se persigue con las etiquetas y con qué otras medidas se acompañan, o también que estas etiquetas frontales no informan o disuaden más de lo que ya hacen las etiquetas traseras convencionales sobre información nutricional.

Teniendo en mente que la cuestión del etiquetado frontal de advertencia es un debate eminentemente técnico y científico en el que es necesario medir y evaluar periódicamente los efectos (negativos y positivos) respecto de los actores involucrados (consumidores y productores), y en el que la regulación y la política pública cumplen entonces un rol instrumental para lograr ciertos objetivos, entonces, el principal aspecto positivo de la experiencia colombiana en los últimos años es que esta cuestión del etiquetado de alimentos ha estado sujeto (al menos dos veces) al escrutinio técnico y científico a partir de instrumentos de ‘Análisis de Impacto Normativo – AIN’, lo cual, ciertamente infiere un alto y necesario grado de disciplina e inteligencia regulatoria por parte del Ministerio de Salud.

Así, como se señaló, los dos AIN sobre etiquetado realizados por el Ministerio de Salud (en 2020 y 2022) han derivado en cambios en reglamentos técnicos, los cuales, incluido el actual nuevo proyecto de resolución de etiquetado frontal de advertencia han acogido gran parte de las recomendaciones de tales AIN. Ello, sin perjuicio de que estos cambios de la reglamentación también han sido sometidos a procesos previos de comentarios y consultas pública, a partir de los cuales el propio Ministerio de Salud, ciertamente puede hacer cambios y ajustes adicionales de la reglamentación previo a su expedición.

Ahora, en lo que corresponde a los aspectos negativos de la misma experiencia en Colombia, se extraña que el debate técnico respecto de los nutrientes críticos (sodio, azucares libres, grasa total, grasa saturada, grasa trans y edulcorantes ) cuyo exceso supone incluir etiquetas frontales de advertencia se está dando sin integrarse con otro tipo de discusiones también sobre hábitos alimenticios, especialmente, el debate actual sobre los nuevos impuestos a bebidas azucaradas y alimentos ultraprocesados incluidos en el actual proyecto de reforma tributaria en Colombia.

Sobre la falta de integración entre dos debates que en realidad son un mismo debate, nótese por ejemplo que 1) los estudios ya realizados incluso por la OMS, la OPS, el mismo Ministerio de Salud y los AIN arriba citados, dan cuenta de los cinco mencionados nutrientes críticos que entonces debería ser objeto de etiquetado frontal, sin embargo, el proyecto de reforma tributaria se refiere es a dos categorías de alimentos cuyo consumo se busca desincentivarse vía impuestos: bebidas ultraprocesadas azucaradas y productos ultraprocesados con alto contenido de azúcares añadidos. 2) 

Respecto de las bebidas azucaradas, el impuesto se empieza a cobrar cuando el producto exceda los 4grs por cada 100ml, sin embargo, los estudios científicos de la OPS que incluso acoge el nuevo proyecto de resolución de etiquetado frontal de advertencia advierten que se considera excesivo en una bebida azucarada cuando el 10% del total de energía proveniente de azúcares libres. Así las cosas, la manera cómo se mide el azúcar en una bebida obedece, sin razón, a valores y métricas diferentes cuando se trata de etiquetado de advertencia o cuando se trata de aplicación de un impuesto. 3) En el mismo sentido, mientras el proyecto de resolución de etiquetado frontal de advertencia, siguiendo la recomendación de la OPS, establece la obligatoriedad de incluir la etiqueta frontal de advertencia cuando el contenga cualquier cantidad (mayor que cero) de edulcorante (ver imagen arriba) el proyecto de reforma tributaria indica que cuando la bebida es endulzada con un edulcorante sin aporte calórico (vgr. gaseosa endulzada con aspartame) entonces no aplica el impuesto, en contraste, cuando se trata de otros productos ultraprocesados si aplica el impuesto incluso si contiene edulcorante sin aporte calórico. Finalmente, y no menos importante, no debe obviarse el problema de incertidumbre e inseguridad jurídica causado por el propio Ministerio de Salud, consecuencia del mencionado traslape entre el plazo de reglamentación de la Ley 2120 por parte del Ministerio (agosto de 2022) y la inminente entrada en vigencia de la Resolución 810 de 2021 (diciembre 2022). En efecto, como se dijo, la Resolución 810 expedida el 16 de junio de 2021, indica que esta entra en diciembre de 2022, momento en el cual pierde vigencia la Resolución 333 de 2011, luego será por ejemplo obligatorio que los productores de alimentos etiqueten los alimentos con los sellos circulares de la figura 1. Sin embargo, incluso si el nuevo proyecto de resolución de etiquetado frontal de advertencia fuese expedido inmediatamente después de que finalice el actual periodos de comentarios (1 de septiembre de 2022) por tratarse de un reglamento técnico, entonces la entrada en vigencia debe aplazarse cuando menos seis meses, es decir, mínimo hasta marzo de 2023, por tanto, en ese caso lo que está diciendo es que entre diciembre de 2022 y marzo de 2023, los productores deberán cumplir con el etiquetado ordenado por la Resolución 810 de 2021, y a partir de marzo de 2023 deben cumplir con otra nueva norma de etiquetado. Se trata de un problema de traslape de normas que además de generar incertidumbre respecto de los consumidores, también genera un innecesario incremento en los costos a los productores de alimentos; problemas estos que además de que eran evitables, plantean como únicas solución jurídica plausible que el Ministerio o derogue la Resolución 810 de 2021 antes de que entre en vigencia.

Foto Portada – Fuente: https://oneill.law.georgetown.edu/mexico-to-adopt-front-of-package-warning-labels-in-the-fight-for-healthy-foods/

Autor:

Daniel Alejandro Monroy Cely
Docente investigador
Departamento de Derecho Económico