Análisis del Proyecto de Ley 136 de 2024 que regula las plataformas de transporte en Colombia (Parte 1)

Daniel Alejandro Monroy

El pasado diciembre de 2024, fue aprobado en primer debate el Proyecto de Ley 136 de 2024, “Por medio de la cual se regula el servicio de transporte privado intermediado por plataformas digitales” es decir, es un Proyecto de ley que busca regular el transporte de personas en vehículos particulares mediante plataformas como Uber, Didi, Indrive o Yango.

La aprobación del proyecto en este primer debate constituye un importante avance pues estas plataformas que existen en Colombia desde hace más de doce años, ya son hoy bastante populares, son utilizadas a diario por incluso miles de usuarios. Sin embargo, el hecho que el servicio con vehículos particulares y mediante plataformas carezca hoy de regulación y que exista el –conocido– conflicto con el servicio regular de taxis, ha sido detonante de críticas, protestas, incertidumbres para conductores y usuarios, y de hecho, ha dado lugar a diversas sanciones tanto a los operadores de las plataformas como a los conductores vinculados a ellas. Aunque en estos doce años se han presentado una decena de proyectos de ley sobre plataformas de transporte, la diferencia en el caso del Proyecto de Ley 136 de 2024, es que esta es la  primera vez que un proyecto de este tipo es aprobado en un primer debate.

Ahora bien, sin perjuicio de las conocidas tensiones y discusiones entre los operadores de plataformas, el gremio de taxistas y el gobierno, en este escrito presento una descripción del Proyecto junto con un análisis sobre algunos aciertos. En un segundo escrito presentaré algunos de los desaciertos, problemas o si se quiere, aspectos por mejorar que encuentro en el Proyecto.

Contexto y descripción general del Proyecto de Ley que regula las plataformas de transporte en Colombia:

Para comprender el alcance y contexto del Proyecto es importante mencionar que, de acuerdo con el artículo 5 de la Ley 336 de 1996, en Colombia se hace una distinción entre, por un lado, el servicio público esencial de transporte que, en sus diversas modalidades, está bajo la regulación y supervisión del Estado, y por otro lado, se encuentras el servicio privado de transporte que es el que, según la misma Ley 336 de 1996, va dirigido a satisfacer necesidades de movilización de personas o cosas dentro del ámbito de las actividades exclusivas de las personas naturales o jurídicas. La distinción entre estos dos tipos de servicios de transporte es importante tenerla en mente porque el Proyecto de Ley está dirigido a regular el servicio privado de transporte individual de personas mediante plataformas, es decir, no pretende regular el servicio público de transporte individual de pasajeros, que es el que corresponde al servicio regular de taxis.

Con este alcance y contexto en mente, el texto del Proyecto es relativamente corto y contiene 19 artículos, y los objetivos y las ideas generales que atraviesan el proyecto de regulación giran en torno a cuatro ideas que a su vez considero los aciertos del Proyecto, esto son: (i) garantizar una mayor libertad de elección y mejor protección de los derechos de los usuarios, (ii) garantiza una mayor y mejor libre competencia entre prestadores del servicio de transporte; (iii) la eliminación de barreras para prestar el servicio, y (iv) la apertura hacia una libertad tarifaria.

Primer acierto: Mayor libertad y mejor protección de los derechos de los usuarios.

El artículo primero del artículo señala que entre los propósitos del Proyecto está garantizar el derecho fundamental, es decir, la libertad de locomoción de los colombianos, y además asegurar los derechos y la seguridad de los usuarios. Estos dos propósitos se corroboran en varios de los artículos. Sobre la mayor libertad de los usuarios, lo más obvio es el reconocimiento de que cualquier persona pueda elegir transportarse sea en el servicio público de taxis o en servicio privado intermediado mediante plataformas. Esta mayor libertad en la elección también es consecuencia de otro de los propósitos explícitos del proyecto que es proteger la libre competencia entre prestadores del servicio, a lo cual nos referimos en breve.

En el mismo sentido, dado que otro de los aciertos del Proyecto es una mayor libertad tarifaria en la prestación del servicio de transporte, entonces los usuarios también tienen la opción, no solo de elegir entre taxis o vehículos particulares sino que también pueden elegir que la tarifa que se les aplique sea la de los sistemas tradicionales tipo ‘taxímetro’ o el que ofrezca la plataforma tecnológica (artículo 11). Adicionalmente, el proyecto permite a los usuarios elegir opciones de transporte tipo carpooling, algo que está actualmente prohibido por la regulación. En concreto, el literal e. del artículo segundo, habilita los servicios de transporte compartidos, es decir, la opción de que un mismo vehículo pueda recorrer una ruta preestablecida y en el camino pueda ir recogiendo y dejando a diferentes usuarios que no tienen relación entre si.

Pero la protección de derechos de los usuarios no solo se manifiesta en el proyecto en una mayor libertad de elección, sino que además, el proyecto protege y refuerza algunos derechos de los mismos usuarios relacionados con la información y su seguridad.

Así, respecto del derecho de información se crea el Registro Único Nacional del Servicio de Movilidad Intermediado (RUNSMI), que es una base datos de libre acceso en el cual estará registrada la información actualizada de las plataformas de intermediación, así como de los vehículos, los conductores y los propietarios de vehículos vinculados a esas plataformas. Además, el artículo sexto, numeral 4 obliga a las plataformas a implementar un sistema de calificación del servicio por parte de los usuarios, lo cual, como se sabe es una señal de mercado que muchos usuarios, incluso por razones de seguridad, tienen en cuenta al momento de tomar o rechazar que determinado conductor o vehículo le preste el servicio.

Finalmente, sobre la seguridad de los usuarios, el Proyecto obliga a las plataformas a tomar pólizas de seguros de responsabilidad civil contractual y extracontractual, es decir pólizas de seguro “todo riesgo” que amparen precisamente aquellos riesgos derivados de la actividad de transporte y cuyos beneficiarios serán los usuarios, conductores y terceros, incluyendo amparos sobre riesgos de muerte (accidental o violenta), lesiones, incapacidades, gastos médicos.

Segundo acierto: mayor y mejor libre competencia entre prestadores del servicio de transporte

Es importante recalcar que desde el inicio de operación de plataformas como Uber hace más de doce años en Colombia, estas han estado en una activa competencia, pero también han en un tensionante y conocido conflicto con las empresas y conductores que prestan el servicio a través de los taxis regulares. Este conflicto y la actividad misma de las plataformas ha desatado varias sanciones e investigaciones administrativas en contra de ellas por parte de las Superintendencia de Transporte por la violación de normas de transporte, y por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio por violación de las normas sobre libre competencia. De hecho, hoy día se encuentran abiertas varias investigaciones en contra las plataformas de transporte Uber, Didi y Cabify por violación del régimen de libre competencia.

En atención a ello, y como ya se dijo, el Proyecto tiene como propósito explícito proteger la libre competencia económica entre prestadores del servicio de transporte, ello mediante un marco regulatorio que provea mayor claridad y certidumbre acerca de la forma en que cada uno de los agentes puede prestar el servicio. En este orden, lo más evidente para una más libre competencia es que, según el Proyecto, la regulación del servicio privado de transporte implicaría la posibilidad de que este servicio se puede prestar a través de vehículos particulares mediante plataformas digitales que conecten las partes y permitan el pago de una contraprestación económica. Esta norma constituye la base central para proveer la certidumbre y las condiciones regulatorias necesarias en el mercado para que puedan competir los vehículos particulares a través las plataformas y los taxis regulares.

Esta mayor libertad y mejores condiciones para libre competencia a la que se dirige el Proyecto de Ley se ratifica con la eliminación de algunas de las barreras para la prestación del servicio de transporte, así como por la apertura hacia una mayor libertad tarifaria en la prestación del servicio de transporte.

Tercer acierto: Eliminación de barreras para la prestación del servicio de transporte.

El artículo noveno del Proyecto propone la eliminación del principal ‘cuello de botella’ que evita el libre acceso de competidores y por tanto la libertad de mercado en la prestación del servicio de transporte, esto es: el Proyecto elimina las conocidas restricciones o la regulación de los “cupos” que actualmente limitan el número de taxis en operación en cada ciudad. De esta forma, indica el Proyecto que ninguna autoridad municipal podrá imponer límites a la cantidad de vehículos, matrículas ni tarjetas de operación sea para la prestación del servicio público a través de vehículos tipo taxi o sea para la prestación a través vehículos particulares que presten el servicio privado a través de plataformas.

Por otra parte, si bien en Colombia no está prohibido que los taxis utilicen plataformas tecnológicas para prestar el servicio, concretamente, que los usuarios puedan conectarse con los conductores de taxis, y solicitar el servicio a través de la plataforma y que entonces el taxista transporte al usuario. Sin embargo, lo que si está prohibido es que el servicio de taxis pueda utilizar la tecnología de las plataformas para la fijación de las tarifas que se cobran a los usuarios. En razón de ello, el artículo 11 del Proyecto elimina esta barrera al permitir que los taxis puedan registrarse en cualquier plataforma y que también utilicen su tecnología incluso como mecanismo para determinar el precio del servicio.

Cuarto acierto: Apertura hacia una mayor libertad tarifaria en la prestación del servicio de transporte.

Desde hace varias décadas las autoridades municipales tienen asignado la competencia para controlar las tarifas en la prestación del servicio público de transporte de vehículos tipo taxi. Esta competencia se encuentra actualmente vigente de acuerdo con el artículo 53 del Decreto 172 de 2001, lo cual, por ejemplo ha dado lugar a que en muchas de las ciudades de Colombia, las tarifas se regulen a través de los populares ‘taximetros’. Sin embargo, es bien sabido que una de las innovaciones que trajo consigo las plataformas es que la fijación de la tarifa del servicio no toma en cuenta el control tarifario mencionado, sino que utiliza algoritmos tecnológicos para fijar la tarifa. De esta manera, antes de iniciar el servicio de transporte, el usuario puede consultar en la aplicación cuál será el precio y a partir de ello puede incluso decidir si toma o rechaza el servicio. Adicionalmente, también es bien conocido que estos algoritmos se ajustan en tiempo real a la oferta de vehículos y demanda de usuarios, lo que ha dado lugar a las conocidas tarifas dinámicas, las cuales, de acuerdo a la regulación, no pueden ser utilizadas por los taxis.

Sobre este particular, el Proyecto de Ley provee una mayor apertura a la libertad tarifaria en la prestación del servicio. Ello se manifiesta en que las autoridades municipales podrán mantener la regulación de tarifas, por ejemplo, continuar con sistemas tradicionales como los taxímetros, pero también permite que los municipios apliquen modelos tarifarios que se basen en la tecnología de las plataformas, incluyendo sistemas de tarifas dinámicas. En este sentido, se permitiría que los taxistas puedan determinar sus tarifas haciendo uso de los sistemas de las plataformas incluyendo la opción de aplicar tarifas dinámicas, y del mismo modo, como ya dijimos, los usuarios tendrán la facultad de elegir entre el sistema tarifario tradicional (taxímetro) o el ofrecido por la plataforma tecnológica al momento de solicitar el servicio.

Conclusión

La aprobación en primer debate del Proyecto de Ley 136 de 2024 representa un avance clave en la apremiante modernización de la regulación del transporte individual de pasajeros y la intermediación a través por plataformas digitales en Colombia. En este orden este proyecto garantiza una mayor libertad de elección y protección de los derechos de los usuarios, fomenta una más libre y equilibrada competencia entre prestadores del servicio al eliminar restricciones obsoletas como el régimen de cupos de taxis, y por dar una mayor y amplia libertad tarifaria al permitir, por ejemplo, que los propios taxistas utilicen las innovaciones de las plataformas para fijar sus tarifas.

Sin embargo, sin restarle importancia a estos avances o aciertos que representa el Proyecto de Ley 136 de 2024 sobre las plataformas de transporte en Colombia, no es menos cierto que este contiene varios defectos o desaciertos, de los cuales nos ocuparemos en una segunda parte de este escrito.